L’annulation des dettes publiques détenues par la BCE et les banques centrales nationales serait illégale

Une tribune qui réclame l’annulation des obligations publiques acquises par la BCE et les banques centrales nationales de la zone euro, a attiré beaucoup d’attention.

Les promoteurs de l’annulation des obligations publiques détenues par l’Eurosystème, ou la conversion en dette perpétuelle, prétendent que ce serait légal en raison de l’absence d’interdiction explicite de telles mesures sur les traités ou d’autres législations européennes. La législation ignorant totalement de telles mesures, il serait abusif de les considérer comme interdites et la BCE aurait donc le droit d’apprécier cette question comme elle l’entendrait. La BCE et les banques centrales nationales de l’Eurosystème auraient le droit, comme tout créancier, d’accorder des remises de dettes aux débiteurs. Cette interprétation est cependant totalement erronée. La conjonction des textes législatifs, et la jurisprudence de la CJUE, permettent d’établir très clairement que ces mesures seraient illégales.

L’article 123 du traité sur le fonctionnement de l’union européenne établit que « Il est interdit à la Banque centrale européenne et aux banques centrales des États membres, ci-après dénommées "banques centrales nationales", d’accorder des découverts ou tout autre type de crédit aux institutions, organes ou organismes de l’Union, aux administrations centrales, aux autorités régionales ou locales, aux autres autorités publiques, aux autres organismes ou entreprises publics des États membres ; l’acquisition directe, auprès d’eux, par la Banque centrale européenne ou les banques centrales nationales, des instruments de leur dette est également interdite. »

Cet article est complété par le règlement du Conseil (CE) n° 3603/93 qui établit que
« les achats effectués sur le marché secondaire ne doivent pas servir à contourner l’objectif poursuivi par cet article »
où l’article en question est l’article 123, anciennement article 104, du traité. Ce règlement très important a souvent été utilisé dans les argumentaires de la CJUE, qui vérifie toujours qu’il est bien respecté. L’arrêt de la CJUE du 16 juin 2015 qui autorise les OMT indique ainsi que
« ainsi que le rappelle le septième considérant du règlement nº 3603/93 du Conseil, du 13 décembre 1993, précisant les définitions nécessaires à l’application des interdictions énoncées à l’article [123 TFUE] et à l’article [125, paragraphe 1, TFUE] (JO L 332, p. 1), les achats effectués sur le marché secondaire ne sauraient valablement être utilisés pour contourner l’objectif poursuivi par l’article 123 TFUE »
« lorsque la BCE procède à l’acquisition d’obligations souveraines sur les marchés secondaires, elle doit entourer son intervention de garanties suffisantes pour concilier celle-ci avec l’interdiction du financement monétaire découlant de l’article 123, paragraphe 1, TFUE »

La combinaison de l’achat d’obligations publiques sur le marché secondaire, et de leur annulation par la suite, serait donc très certainement considérée comme une stratégie de contournement de l’objectif poursuivi par l’article 123. Ce serait sûrement l’avis de la Cour de Karlsruhe, et certainement de la CJUE.

L’arrêt de la CJUE du 11 décembre 2018 qui autorise le programme d’achats d’obligations publiques PSPP de l’APP ou QE, insiste sur la nécessité que la BCE et les banques centrales nationales de l’Eurosystème conservent l’option de revendre les obligations publiques qu’elles achètent, pour que ces achats soient conformes à l’interdiction du financement monétaire par le traité :
« la simple faculté de procéder, le cas échéant, à la revente de tout ou partie des obligations acquises contribue à préserver l’incitation à conduire une politique budgétaire saine, dans la mesure où, ainsi qu’il a été relevé au point 135 du présent arrêt, cette faculté permet au SEBC d’adapter son programme en fonction de l’attitude des États membres concernés »
La CJUE estime, sur cet arrêt, que les achats du QE sont légaux parce que les dispositions du PSPP sont telles que « le SEBC conserve la faculté de revendre, à tout moment et sans condition spécifique, ces obligations ».
La CJUE indique même clairement, sur cet arrêt, que le PSPP est légal à cause de l’exposition des gouvernements à la possibilité que l’Eurosystème revende les titres achetés
« un État membre ne peut se reposer sur les facilités de financement que peut occasionner la mise en œuvre du PSPP pour renoncer à conduire une politique budgétaire saine, sans risquer, en définitive, de voir les obligations qu’il émet être exclues de ce programme en raison de la dégradation de leur notation, ou de s’exposer à une revente par le SEBC des obligations émises par cet État membre, qu’il avait précédemment acquises »

L’annulation des obligations publiques détenues par l’Eurosystème, ou la conversion en dette perpétuelle, rendrait donc les achats illégaux.

Ayant argumenté ainsi dans le passé, il serait impossible pour la CJUE de se contredire maintenant en autorisant l’annulation, ou la conversion en dette perpétuelle, des obligations publiques détenues par l’Eurosystème.

Une autre raison pour laquelle l’annulation, ou la conversion en dette perpétuelle, des obligations publiques détenues par l’Eurosystème serait illégale, est que toutes les décisions de la BCE doivent pouvoir être expliquées par les exigences de son mandat, et donc par la poursuite de l’objectif de stabilité des prix.

Le mandat de la BCE est défini par l’article suivant du traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne « L’objectif principal du Système européen de banques centrales, ci-après dénommé « SEBC », est de maintenir la stabilité des prix. Sans préjudice de l’objectif de stabilité des prix, le SEBC apporte son soutien aux politiques économiques générales dans l’Union, en vue de contribuer à la réalisation des objectifs de l’Union, tels que définis à l’article 3 du traité sur l’Union européenne. Le SEBC agit conformément au principe d’une économie de marché ouverte où la concurrence est libre, en favorisant une allocation efficace des ressources et en respectant les principes fixés à l’article 119 »

Les OMT et les achats du programme PSPP du QE ont été expliqués par la BCE comme des instruments nécessaires pour assurer le mécanisme de transmission de la politique monétaire adéquate pour poursuivre la stabilité des prix, et c’est de ce point de vue que leur légalité a été admise par la CJUE. Concrètement, les achats d’obligations publiques sont présentés comme nécessaires pour assurer que les taux d’intérêt à long terme baissent dans tous les pays de la zone euro, de manière à inciter le secteur privé à emprunter pour dépenser davantage, et ainsi doper la demande pour que les prix augmentent et que l’inflation retourne à l’objectif. Or, l’annulation des obligations publiques détenues par l’Eurosystème, ou leur conversion en dettes perpétuelles, serait pour un but indépendant de l’objectif de stabilité des prix. L’objectif serait clairement d’assurer la solvabilité des gouvernements, ce qui est totalement étranger au mandat de la BCE. Ces mesures seraient donc illégales.

Un argument parfois utilisé pour soutenir la légalité d’une annulation, ou conversion en dette perpétuelle, des obligations publiques détenues par l’Eurosystème, est que le mandat hiérarchique de la BCE lui enjoint, secondairement, à soutenir les politiques économiques générales de l’Union. L’idée est qu’en soulageant les gouvernements d’une partie de leur dette, la BCE leur permettrait d’emprunter à nouveau beaucoup pour financer la politique climatique soutenue par l’UE. Mais justement, la CJE estime au contraire que l’efficacité des politiques économiques générales dans l’Union nécessite une politique budgétaire saine, ce qui interdit tout soutien au financement des gouvernements par la BCE. La CJUE, sur son arrêt du 16 juin 2015, indique explicitement qu’un programme d’achat d’obligations publiques sur le marché secondaire « contournerait l’objectif de l’article 123, paragraphe 1, TFUE, rappelé au point 100 du présent arrêt, si ce programme était de nature à soustraire les États membres concernés à l’incitation à mener une politique budgétaire saine. En effet, dès lors qu’il ressort des articles 119, paragraphe 2, TFUE, 127, paragraphe 1, TFUE et 282, paragraphe 2, TFUE que, sans préjudice de l’objectif de stabilité des prix, le SEBC apporte son soutien aux politiques économiques générales dans l’Union, les actions menées par le SEBC sur la base de l’article 123 TFUE ne peuvent être de nature à contrevenir à l’efficacité de ces politiques en soustrayant les États membres concernés à l’incitation à mener une politique budgétaire saine »

Il est donc certain que l’annulation des obligations publiques détenues par l’Eurosystème, ou leur conversion en dettes perpétuelles, serait considérée comme illégale par la CJUE.

Les partisans de l’annulation affirment que dans le passé, les adversaires des OMT ou du QE avaient déjà prétendu que c’était illégal mais qu’ensuite ces politiques ont été quand même admises par la CJUE. D’après eux une volonté suffit et ensuite on trouve toujours, même à la CJUE, une manière d’interpréter extensivement le traité pour admettre la légalité de ce qui semblait illégal. Ces affirmations sont erronées. Le détail des décisions de la CJUE montre que les OMT et les mesures QE ont été estimées légales sous des conditions restrictives. Ces conditions seraient clairement enfreintes par une annulation des dettes publiques.

Les promoteurs du manifeste réclamant l’annulation des dettes publiques détenues par l’Eurosystème prétendent que la BCE pourrait compenser, par émission monétaire, les pertes des banques centrales nationales qui en résulteraient, en application d’un article du protocole sur les statuts du SEBC et de la BCE, joint au traité.

« Le conseil des gouverneurs peut décider d’indemniser les banques centrales nationales pour les frais encourus à l’occasion de l’émission de billets ou, dans des circonstances exceptionnelles, pour des pertes particulières afférentes aux opérations de politique monétaire réalisées pour le compte du SEBC. L’indemnisation prend la forme que le conseil des gouverneurs juge appropriée ; ces montants peuvent être compensés avec le revenu monétaire des banques centrales nationales. »

Il y a ici une grande confusion. Cet article concerne d’abord exclusivement des pertes qui résulteraient de mesures de politique monétaire légale. Il serait évidemment impossible de qualifier une annulation des obligations publiques détenues par l’Eurosystème comme une mesure de politique monétaire, et encore moins légale. Cette annulation serait donc hors du périmètre couvert par cet article. Mais surtout, il est très arbitraire d’affirmer que cet article permet l’émission de monnaie pour indemniser les banques centrales nationales de leurs pertes. Cet article a pour objectif de permettre une solidarité entre toutes les parties de l’Eurosystème au cas où une banque centrale nationale subissait des pertes suite à son application de la politique monétaire commune. Ce serait le cas par exemple si, même si la probabilité est très réduite, une banque était en défaut sur des prêts du type MRO, LTRO ou TLTRO que la banque centrale nationale de son pays lui aurait accordé, et que le collatéral déposé se dépréciait jusqu’à être inférieur à la dette concernée. Dans ce cas, l’ensemble des revenus monétaires des différentes entités de l’Eurosystème serait d’abord utilisé pour indemniser la banque centrale nationale concernée. Ensuite, le reste du revenu monétaire total serait partagé de manière usuelle entre les différentes banques centrales nationales d’après leurs parts dans le capital de la BCE.

Il y a encore un point qui mérite d’être clarifié. Il y a une critique très répandue en France d’après laquelle les limitations placées par le traité à l’endettement public et à son financement monétaire seraient illégitimes, parce qu’une majorité d’électeurs français a voté contre le traité constitutionnel en 2015, mais que les dispositions de celui-ci ont quand même été reprises, sous forme d’amendements, sur le traité de Lisbonne qui a suivi. En réalité cette critique est sans fondement, parce que les limitations des déficits budgétaires et des dettes publiques, ainsi que l’interdiction du financement monétaire des gouvernements, se trouvaient déjà sur le traité de Maastricht, qui a été approuvé en France par une majorité d’électeurs sur un referendum organisé le 20 septembre 1992. Le vote populaire de 2015 contre les changements proposés par le traité constitutionnel, mais repris en grande partie par le traité de Lisbonne, est donc indépendant de ces questions.