Allocations gratuites selon la règle par benchmark : les premiers indices du changement

L’un des changements les plus débattus de la phase 3 de l’EU ETS est l’introduction de référentiels de performance d’émission (dit benchmark) permettant de déterminer les quotas gratuits des industriels, hors secteur de la production d’électricité. Les phases 1 et 2 reposaient sur des plans nationaux d’allocation des quotas (PNAQ). Pour des raisons pratiques, chaque État membre établissait son PNAQ, mais ce système a entraîné quelques effets indésirables, notamment des allocations trop généreuses, un manque d’harmonisation entre les pays et une distorsion des incitations à réduire les émissions. Les benchmarks visent à rétablir un équilibre en attribuant l’équivalent de 100 % des quotas qui seraient nécessaires si chaque installation utilisait la meilleure technologie disponible. Toutefois, leur légalité a été remise en question et les industriels craindraient de devenir moins compétitifs au niveau international. CDC Climat et la Chaire Économie du Climat ont donc étudié les données préliminaires des quotas gratuits de la phase 3 dans 20 pays membres de l’UE et se sont demandés à quel point les benchmarks réduiraient les allocations gratuites.

L’examen de 4 000 installations a montré que, par rapport à la phase 2, la baisse moyenne globale des allocations gratuites (hors secteur électrique) est de 20,6 % en moyenne sur la phase 3. Dans les secteurs clés soumis à une concurrence internationale, les secteurs cokerie, raffinage, verre, céramique, ciment, papier et du fer et de l’acier ont connu une diminution de leurs allocations gratuites en moyenne de 13 à 24 %. Ces estimations ne tiennent pas compte d’un « facteur d’ajustement linéaire uniforme », qui se limiterait probablement à quelques pour cent. Par conséquent, les baisses d’allocation pour la plupart des secteurs sont supérieures à 14 %, ce qui correspond à la baisse du plafond des émissions de l’EU ETS entre la fin de la phase 2 et la fin de la phase 3. Cela signifie que les allocations par benchmark conduiront à des réductions d’allocations gratuites plus importantes pour les secteurs concernés qu’avec le système des PNAQ sous lequel nous pouvons supposer que les allocations auraient été réduites par le niveau du plafond au plus. Par conséquent, au moins 670 millions d’EUA supplémentaires seront donc mis aux enchères et non plus alloués gratuitement, et les États en encaisseront les recettes.

Les industriels sont-ils traités injustement ?

En bref, non. La baisse des allocations gratuites peut sembler énorme, mais elle corrige en réalité pour une large part l’excédent de quotas de la phase 2. Par exemple, l’allocation gratuite du secteur du papier diminue de 21 % en phase 3, mais elle dépassait de 22 % les émissions en 2008, avant la crise économique. L’étude conclut également que, même si l’économie de l’UE se rétablit rapidement et que les émissions des secteurs à forte intensité énergétique retrouvent leurs niveaux d’avant la crise en phase 3, la plupart des secteurs concernés ne devraient acheter qu’une infime fraction de leurs émissions. Le secteur du fer et de l’acier serait en déficit de quotas de seulement 1 %, les cokeries 5 %, la céramique et la brique 6 %, la chaux 6 %, le ciment 8 %, le verre 8 % et le papier 15 %. Le raffinage du pétrole subirait un déficit de 20 %, en grande partie à cause de ses activités de production électrique pour sa propre consommation, qui ne reçoivent pas de quotas gratuits. Cependant, les déficits réels pour chacun de ces secteurs seraient probablement faibles dans la mesure où ils détiennent une réserve de quotas de phase 2 qu’ils pourront utiliser en phase 3. Selon nos estimations, ce montant varie entre 3 et 15 % des émissions de phase 3.

Dorénavant, dans un secteur donné, il y aura un pourcentage d’installation (les plus intensives en carbone) pour lesquelles le coût de conformité sera plus élevé.

Cependant, les principaux secteurs ne payeront qu’un très faible pourcentage de leur utilisation du carbone de sorte qu’ils seront protégés contre les fuites carbone. Néanmoins, les incitations marginales à réduire les émissions au sein de ces secteurs seront vraisemblablement renforcées.